中央统战部《统战工作》专刊采用

解决大城市群租房问题的政策建议

群租房是困扰一线城市发展的老问题，密集的人群聚集在狭小封闭的空间中，缺乏必备的安全、卫生和环境条件，既影响人民群众的居住生活，也给城市管理带来安全隐患。群租房问题是党的十九大报告提出的“多主体供给、多渠道保障、租购并举住房制度”需要解决的住房保障问题，根源在于大城市的住房保障体系和市场体系均难以有效响应流动人口居住需求。解决群租房问题需要建立包容性、可持续的流动人口住房政策框架，用安全、规范、可支付的租赁住房替代群租房。

一、群租房问题产生的原因

群租房问题的原因主要是流动人口的租赁需求难以在正规渠道得到有效响应。

一是城市住房保障体系难以应对流动人口的需求。目前我国大部分城市建立了以公租房、廉租房等保障性住房体系，但这些住房大多面向本地户籍的中低收入阶层。尽管近年来北京等城市的公租房正在向外来流动人口延伸，但迫于财政压力、供给数量、空间布局，公租房仍然难以满足大量流动人口的居住需求。以北京为例，北京流动人口保持在800万人以上，按照3人一套的标准，需要267万套住房。2018年北京计划分配1.5万套公租房，而且全部按户籍、工作地“就近”分配，聚焦保障房申请轮候家庭和无房新职工。集体土地租赁房选址在产业园区、重点功能区，设计为人才公寓、公租房等成套住宅。这些住房对缓解群租群体的需求作用不大。

二是流动人口的租赁需求难以在正规租赁市场上得到满足。大城市租赁市场的供给远远无法应对庞大的流动人口需求。在总量上，目前北京约有150万套正规租赁房源，上海有200万套房源，在应对城市白领阶层、刚毕业大学生以及年轻无房家庭的需求上尚显不足，相对于800万-900万的流动人口存在较大的缺口。在结构上，群租人群主要构成为各类外来务工人员，支付能力相对较弱。根据我们调研，北京60%左右的租客的月租金在1500-3000元之间，租金约占月收入30%。2017年北京城镇居民20%低收入户月均收入2300元，以50%的租金收入比来计算，每月租金1150元/间，远低于目前市场租金水平。同时，北京的租金水平每年以10%左右的速度上涨，去年北京租金同比上涨17%，涨幅比城镇居民可支配收入增速高10个百分点。流动人口难以承受正规市场的租金压力，租金低于1000元的房源较少，不得已只能选择群租房。

过去多年来，各个城市均采取严厉手段打击群租房，但收效普遍不大。我国缺乏针对租房行为的专门法律，监管体系不健全，群租房又具有极高的隐蔽性，违规违法成本低，群租房被拆除之后很容易“死灰复燃”。仅靠严厉的执法检查难以从根本上解决流动人口需求得不到满足的问题。

二、解决群租房问题的政策框架和关键举措

要从根本上解决群租房问题，根本在于提高大城市对流动人口的住房响应能力，建立一套包容性、可持续的住房政策框架。包容性是坚持以人的发展为根本，为城市必不可少的服务阶层提供基本的住房权利和保障，促进流动人口与城市发展互利共生，促进外来人口与本地人口融合发展。可持续是指发挥财政资金、社会资本的联合作用，降低增量建设成本，以引导和规范为主盘活存量资源，促进住房循环再生利用。

包容性、可持续的流动人口住房政策框架的原则是：坚持政府与市场作用相结合，通过政策创新激发市场的活力；坚持增量与存量相结合，主要依靠存量资源的盘活。具体而言，将流动人群纳入城市政府公租房保障范围之内，政府主要为中低收入群体提供公租房保障，为一般收入群体提供租金补贴。为市场规范运营建立底层规则和顶层制度，加大对租赁市场主体行为的监管。通过制度创新，激发个人提供房源的积极性，支持专业运营机构通过专业化、标准化的运营为专业租赁机构通过标准化产品，对私人存量住宅、闲置厂房、商办物业、“城中村”进行改造，向一般收入群体提供安全、规范、可支付的产品。 

表：包容性、可持续的流动人口住房政策框架

建立包容性、可持续的流动人口住房体系，关键在于突破当前的机制体制障碍，创新公共产品和公共服务模式。

一是突破户籍制度限制，将流动人口纳入公租房的覆盖范围。扩大非户籍人口的配置比例，降低公租房准入门槛。在保持社会保障性质的住房基础上，将廉租房和公租房交由专业的租赁机构进行标准化的运营。要为公租房配置基本的教育、医疗、交通等公共资源和公共服务，减少职住分离，促进社区融合。

二是打通“购”与“租”两个市场，引导私人闲置住房进入租赁市场。从国际经验看，租赁市场的房源80%来源于私人的闲置住宅，没有适度的闲置就不会有租赁房源。一线城市存在不少适合居住的闲置空间。据调研，北京、上海的住房空置率大约在10%-20%。这些业主宁愿空置也不拿出来出租，主要原因一方面在于空置成本和租赁收益太低，另一方面也是害怕出租带来的麻烦。盘活闲置的私人住房，要满足居民正常的二套改善需求，激发个人在提供租赁房源上的积极性。增加住房持有成本和空置成本，并配合税收定向优惠，使更多的空置房进入租赁领域。通过税收优惠或资金补贴等手段支持专业租赁机构对存量房更新改造，提升房源的居住品质和使用效率。

三是出台“N+1”改造标准，用规范的合租替代群租。从实践上看，对符合居住标准的客厅进行标准化改造增加一间卧室的“N+1”模式可以提高现有存量房屋的供给能力。上海已出台规定，支持使用面积 12 平方米以上的客厅（起居室）作为一间房间单独出租使用。但北京等城市对此规定并不明确，全国层面更加缺乏统一可执行的标准。要客观甄别“N+1”模式与群租房的本质差异，肯定“N+1”模式在增加租赁房源供给、规范租赁市场、替代群租房等方面的积极意义。住建部门应联合消防部门尽快明确“N+1”改造相关法律标准和技术规范，允许和鼓励专业租赁机构在法律的框架下对房屋进行合法的改造运营。

四是突破土地性质的政策制约，将闲置工业厂房、商业办公房转换为租赁用房。在产业结构由制造业向服务业转变的过程中，一些传统的工业厂房出现闲置。在互联网新业态的冲击下，不少城市商业办公楼库存高企，使用效率低下。但由于缺乏顺畅的转换机制和标准，这些闲置的厂房、商办难以转换为居住用房，造成资源的浪费。要建立闲置土地转让流通制度，鼓励专业租赁机构以参股、联营、转让等方式盘活废旧工厂厂房、仓库等低效用地。对于工业类物业和商业物业，对其土地及产权不做变更，登记使用性质变更为公寓，取消因工业类物业导致的环境费、工业污染水费等额外支出。鼓励国有企业和市场租赁机构在运营端进行合作。

五是以规范和引导为主，盘活“城中村”和集体土地上的存量房源。从广州和深圳的经验看，具有良好区位、价格低廉的“城中村”为流动人口提供了基本的居住空间。深圳超过70%的流动人口、广州全市超过30%的常住人口居住在城中村，“城中村”事实上承担了廉租房的功能。发展租赁应充分盘活利用“城中村”和集体建设用地上已经存在的房源。以规范和引导为主，引入专业运营机构，对现有“城中村”和集体建设用地上符合土地规划和符合消防安全标准的存量房源进行改造装修，房源居住品质，规范租赁市场秩序，更好地发挥“蓄水池”的作用。

六是创新金融支持，提高流动人口的支付能力。与向低收入流动群体提供实物保障不同，可通过货币化补贴，向在具有稳定工作的一般收入群体提供租房券，租房者可以在正规市场租房，业主持租房券可以兑现租房补贴。建立普惠的社区银行，向租房者发放短期小额低息的租房贷款，帮助租客提高租赁支付能力。 

作者介绍：              

黄轶：民建朝阳区委副主委，政协北京市委委员，政协朝阳区委常委，北京美臣保理投资有限公司董事长。

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